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Mar 28

Le traité sur le commerce des armes : les risques de la négociation

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Le traité sur le commerce des armes (TCA) est de retour, et il n’est pas content.

Après un premier rendez-vous manqué – on se souvient de l’échec médiatisé de la conférence du 2-27 juillet 2012 – le projet est remis sur le tapis au moment même où votre aimable serviteur s’épanche sur le clavier de son ordinateur. Une nouvelle conférence, funestement intitulée « Conférence finale des Nations Unies pour un traité sur le Commerce des armes » a été convoquée par la résolution 67/234 (24 déc. 2012) de l’Assemblée générale des Nations Unies (AGNU). Elle se tient du 18 au 28 mars 2013, à New York.

Si vous me le permettez revenons un peu en arrière afin que ceux d’entre vous qui s’étaient (très) prématurément terrés dans leur bunker, par crainte de l’Armageddon approchant, soient au fait des choses. Je plagierai une de mes précédentes contributions en rappelant que le TCA est un projet de traité international dont la société civile réclame la conclusion depuis le début des années 90, afin d’endiguer la circulation et la vente irresponsable d’armes lorsque celles-ci sont susceptibles d’entraîner des violations du droit international humanitaire. Le lobbying soutenu de plusieurs ONG durant les vingt dernières années, ainsi que l’adhésion progressive d’un nombre croissant d’Etats membres (153, entre 2006 et 2009) ont poussé les Nations Unies à organiser la première conférence de 2012. C’est sur la base de la résolution 64/48 de l’AGNU (2 déc. 2009) que fut organisée cette conférence diplomatique, du 2 au 27 juillet 2012.

Un projet de traité a bien été produit à l’issue de cette première conférence mais il n’a pu être adopté, faute de consensus entre les Etats sur l’objet et l’étendue des obligations y étant contenues. Des participants tels que la Chine, la Russie ou les Etats-Unis ont d’ailleurs affirmé (de manière dilatoire ?) qu’ils avaient besoin de « davantage de temps ». L’Assemblée générale en a pris acte en novembre 2012, ses membres votant majoritairement en faveur de l’organisation, début 2013, d’une conférence finale destinée à compléter le texte.

Sculpture symbole de "Non-Violence" réalisée par Carl Fredrik Reuterswärd (Malmö - Suède), double licence GFDL et Creative Commons CC-BY-2.5

Sculpture symbole de « Non-Violence » réalisée par Carl Fredrik Reuterswärd (Malmö – Suède), double licence GFDL et Creative Commons CC-BY-2.5

Ainsi que le souligne la résolution 67/234 de l’AGNU, l’objet de cette conférence est d’élaborer « un instrument juridiquement contraignant sur les normes internationales communes les plus strictes possibles pour le transfert international d’armes classiques ». Il s’agit plus précisément, au sens de l’article 1 du projet de traité, de réglementer le transfert international « illicite » d’armes dites classiques lorsque celui risque d’aboutir à la violation de mesures adoptées par le Conseil de sécurité (un embargo par exemple), de diverses conventions internationales et/ou de règles du droit international humanitaire. Vous aurez noté que les obligations envisagées par le projet de traité ne couvrent que le transfert dit « illicite ».

L’obligation issue de ce projet de traité apparaît novatrice dans la mesure où aucun corpus universellement contraignant n’existe à l’heure actuelle, du moins pas pour ce qui touche au transfert d’armes classiques. Les seules conventions applicables portent sur des catégories spécifiques d’armes ou de dommages au corps humain : je citerai l’exemple des conventions prohibant l’emploi d’armes classiques pouvant produire des effets traumatiques excessifs ou frappant sans discrimination et ses nombreux protocoles (1980), ou autres conventions prohibant l’usage d’armes chimiques (1993) ou de mines anti-personnelles (1997). En dehors de ces instruments conventionnels ciblés (et d’instruments régionaux sur lesquels je ne m’étendrai pas faute de place) on dénombre un certain nombre de mécanismes non contraignants dont l’efficacité apparaît toute relative, leur mise en œuvre par les Etats reposant exclusivement sur leur – bonne – volonté de coopération. On peut citer l’exemple du Registre des armes classiques des Nations Unies (UNROCA). Comme l’indique son nom, il ne vise qu’à favoriser la transparence, les Etats étant invités à fournir annuellement des informations sur la nature et le volume de leurs importations et exportations pour sept catégories d’armes (chars, blindés de combat, avions de combat, navires de guerre, etc.). Ces données font l’objet d’une publication brute, sans analyse ni vérification par le Secrétariat général, et sont rendues disponibles sur un site internet (dont je vous recommande la visite, fort instructive). Si la démarche, basée sur le volontariat, apparaît utile elle a rapidement perdu en efficacité. En effet le taux global de participation est limité (54% pour la période 1992-2009), concerne essentiellement l’Amérique, les Etats-Unis, l’Europe et l’Océanie et, surtout, décline considérablement depuis 2005.

Je ne vous ferai même pas l’affront d’évoquer les différents codes de conduite, best practices et autres guides moraux dont le pullulement international, faute de troubler le sommeil des dirigeants, a au moins l’avantage de divertir les membres de la NRA lors de leurs apéritifs et de donner un argument supplémentaire à ceux qui affirment que le droit international ne sert à rien. Fin de la digression.

Vous voyez donc en quoi le TCA peut (ou pas… nous y viendrons) contribuer au développement des règles contraignantes, la justice internationale ayant à la fois la possibilité de sanctionner l’auteur de la violation du droit international ET l’Etat (voyou) qui lui a fourni les armes. Mais, déjà, je perçois votre scepticisme quant à l’efficacité d’un tel mécanisme et je me vois contraint de revenir au détail qui fâche, à savoir le caractère illicite des transferts couverts par le projet de traité. Pour rappel, serait considéré comme illicite le transfert d’armes qui risquerait d’aboutir à la violation, par l’importateur, des règles du droit international. S’il n’est pas très difficile d’imaginer en quoi le comportement de l’Etat importateur pourrait être contraire aux conventions internationales (l’extermination de plusieurs dizaine de milliers de civils par exemple… aucune illustration ne me vient à l’esprit), il est moins aisé d’appréhender la notion de transfert risqué, le risque étant peu ou prou défini par le droit international. Mais alors… selon quels critères de risque un Etat devrait-il accepter ou non de fournir / laisser transiter des armes vers le territoire d’un autre Etat ?

Ivre, j’ouvre mes – antiques mais non moins précieux – dictionnaires et constate que la vénérable bible juridique Cornu présente le risque comme « l’évènement dommageable dont la survenance est incertaine », tandis que les – non moins prestigieux – petits Robert et Larousse évoquent « le danger éventuel plus ou moins prévisible », « le fait de s’exposer à un danger dans l’espoir d’obtenir un avantage », un « danger, inconvénient plus ou moins probable auquel on est exposé ». Ainsi, le risque implique à la fois l’incertitude et une certaine dose de prévisibilité du dommage, lesquels (prévisibilité et dommage) peuvent être mesurés. Je feuillette péniblement quelques pages de thèses et d’ouvrages approuvés par les éditeurs juridiques, lesquels confirment mon intuition : la mise en œuvre de la notion de risque suppose une mesure de la probabilité, mesure évaluée de manière spécifique au cadre étudié. Sans surprise, aucune définition universelle du risque. Dingue comme il n’y a jamais de définition valable en droit ! Quid alors du cas de transfert des armes et que penser de…

Ah, on m’interrompt pour me signaler une précision non négligeable : les négociateurs s’opposent sur la terminologie à retenir dans le texte. Alors que les partisans d’un traité « fort » souhaitent l’utilisation de l’expression « risque substantiel » (substantial risk), des négociateurs plus réservés optent pour la notion de « risque prédominant » (overriding risk). Enfer et damnation ! Mon calvaire n’en finit pas. Comment distinguer l’application qui pourrait être faite de ces deux termes ? Je plonge encore le nez dans la documentation produite par la société civile et par certaines institutions nationales telles que la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH). Mon opinion est faite (libre à vous de la jeter) et je me sens obligé de vous la fournir en deux temps selon une méthode qui rassurera les plus jeunes juristes parmi vous.

Grand A : La méthode d’évaluation du risque

Là où l’idée de risque substantiel me semble impliquer une gradation (ou une mesure), à savoir l’identification d’un degré élevé de risque que les armes soient utilisées pour violer le droit international (le transfert est alors illicite), celle de risque prédominant renvoie, il me semble, à une pondération entre différents intérêts.

Ainsi que l’ont relevé plusieurs délégations étatiques et ONG lors de la négociation, le risque prédominant suppose que l’Etat importateur procède à une évaluation des avantages et inconvénients, qu’il confronte les risques d’usage illicite des armes à l’intérêt qui pourrait découler pour lui du transfert de ces dernières. Ici, le postulat est simple : le commerce des armes a des conséquences bénéfiques et on ne saurait le compromettre sur la base de probabilités (voyez cette déclaration pour illustration). Ainsi, en admettant que cette approche du risque soit entérinée, un Etat exportateur pourrait considérer un transfert comme licite dès lors que le risque de violation n’est pas suffisamment élevé pour justifier la compromission d’un intérêt autre, tel que le maintien de la paix ou de la sécurité (voyez l’article 7 du projet). En somme, le risque prédominant suppose une mise en balance.

On comprend une telle approche mais on en perçoit aisément le risque tant les notions de « paix » et de « sécurité » sont complexes à définir. L’histoire récente nous l’a montré. Pardon aux familles toussa.

Grand B : Les critères d’évaluation du risque

Bien que le projet de traité ne fournisse aucune indication sur ces critères, la société civile estime qu’il est utile de recourir à la méthode du faisceau d’indices, position à laquelle j’adhère. Pour les non-juristes perdus au fond de la salle, la méthode du faisceau d’indices consiste, grosso modo, à étudier une série de critères (plutôt qu’un seul) afin de vérifier qu’une situation juridique X est caractérisée : ici le risque. L’exportateur d’armes devrait ainsi, avant d’accepter de fournir des armes, évaluer plusieurs critères : stabilité politique de l’Etat importateur, contrôle effectif des autorités sur les formes armées, structure judiciaire viable, existence ou non d’engagement conventionnel à divers traités relevant du droit international humanitaire (les quatre conventions de Genève de 1949, notamment), existence d’un passif en droit international humanitaire, proportion entre les armes souhaitées et l’usage envisagé, propension à la persécution, etc. Dans ce cadre on imagine tout à fait le juge international affirmer que :

« l’Etat exportateur ne saurait nier que l’Etat du Diktator, mondialement réputé pour ses crimes de masse, n’avait probablement pas pour intention d’acquérir des missiles et lanceurs associés dans le seul but d’encadrer une manifestation pacifique. » (CIJ, arrêt du 25 avril 2015, X c/ Y, Affaire Deipé fiction) »

Indépendamment de la dichotomie entre substance et prépondérance, la question de l’évaluation du risque, qu’il soit substantiel ou prédominant, suppose la mise en place de procédés d’évaluation nationale. Le projet de traité invite les futurs Etats importateurs à s’assurer de la probité des importateurs grâce à des organes de coopération aptes à échanger rapidement des informations sur le dossier des pays impliqués. En plus d’un Secrétariat international le projet préconise la mise en place de Points de contact nationaux (PCN, art. 5), chaque partie ayant l’obligation de créer une structure dont la mission serait de tenir des registres sur son utilisation des armes et de fournir ces informations, sur demande, à un Etat exportateur. On peut ainsi imaginer en France la création ou l’extension de compétences d’une entité telle que la Section centrale armes, explosifs et matières sensibles (SCAEMS, au sein de l’Office central de lutte contre la criminalité organisée, au sein de la Direction centrale de la police judiciaire), même s’il semble plus probable qu’un futur PCN soit subordonné au Ministère de la Défense. Un bon PCN devra, en tout état de cause, disposer d’une expertise sur l’utilisation des armes sur le territoire et être apte à accéder puis à fournir des infos relativement sensibles…

La communication de telles données, associée à de nombreux impératifs de souveraineté, intérêts économiques… et à l’existence de l’infâme Second amendement à la Constitution américaine, expliquent en grande partie la réserve de plusieurs Etats durant la négociation. Voyez en ce sens la liste des Red Lines (aspect non négociables) américaines au sujet de TCA. D’autres difficultés demeurent et pourraient compromettre l’issue de la conférence finale : au premier titre la définition de l’arme « classique », trop restrictive selon de nombreux Etats et ONG car n’incluant pas les munitions dont on pourrait pourtant se demander si elles ne constituent pas des accessoires indissociables de l’arme. Avis aux spécialistes. La non-inclusion de certains types d’armes tels que les grenades, véhicules blindés et autres drones (qui sèment pourtant la terreur sur les terrains de conflits des années 2010) suscite également des interrogations, celles-ci étant elles aussi susceptibles de mener à des violations du droit international humanitaire.

Dans la mesure où plusieurs grandes puissances – dont il est notable qu’elles sont membres du Conseil de Sécurité – freinent des quatre fers, le TCA semble devoir naviguer de Charybde en Scylla, oscillant entre le spectre d’un traité a minima, donc inefficace faute de véritable caractère dissuasif, et celui d’un nouvel échec (fatal ?) dans l’élaboration puis l’adoption du projet de traité.

J’ai l’air sceptique mais c’est normal, je suis juriste international.

Add : La dernière version française du projet de traité a substitué le terme « prépondérant » au terme « substantiel », lequel apparaissait encore au moment où cet article a été rédigé. A bon entendeur…

La numérotation des dispositions du traité a également été modifiée – normal dans une négociation de cette envergure – et votre aimable serviteur a fait en sorte de s’y adapter mais vous prie de l’excuser si les numéros d’articles redeviennent obsolètes. Et puis zut, c’est le fond qui compte.

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(1 commentaire)

  1. Comiti

    Article très intéressant !

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