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Août 17

La grande conférence sociale (1ère partie)

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La grande conférence sociale : vers un dialogue social « apaisé et ordonné »1 ?

 Les 9 et 10 juillet derniers s’est déroulée la « grande conférence sociale », mise en place par le président de la République François Hollande, son premier ministre Jean-Marc Ayrault et le ministre du travail Michel Sapin, en vue de renforcer l’implication des partenaires sociaux dans les réformes sociales.

Ce nouveau processus de concertation sociale n’est pas en tant que tel inscrit dans la loi même s’il se situe dans la lignée des mécanismes de concertation institués par la loi « Larcher » du 31 janvier 2007 sur la modernisation du dialogue social et insérés dans le chapitre préliminaire du nouveau Code du travail, intitulé « dialogue social ». Cette loi, elle-même destinée à renforcer la place du dialogue social dans l’élaboration des réformes sociales, impose au gouvernement de transmettre préalablement aux partenaires sociaux représentatifs un « document d’orientation » concernant tout projet de « réforme » en matière de relations de travail, d’emploi, de formation professionnelle, etc. L’application de cette concertation n’a donné que peu de résultats, puisqu’elle n’a abouti qu’à deux accords des partenaires sociaux français, accords qui n’ont pas recueilli la signature de l’ensemble des organisations représentatives et qui, en outre, n’ont été repris que de manière très partielle par le législateur2.

Souhaitant rompre avec la pratique de son prédécesseur, le président de la République François Hollande a indiqué très tôt que l’implication des partenaires sociaux serait renforcée durant son quinquennat, annonçant sa volonté d’approfondir et d’inscrire dans la Constitution les principes de la loi Larcher. La grande conférence sociale et son aboutissement immédiat, la « feuille de route sociale », inaugurent cette promotion inédite du dialogue social en droit français. Ces nouveaux processus traduisent, par ailleurs, un net renforcement de l’influence du dialogue social européen et des processus normatifs de la politique sociale de l’Union européenne.

Les relations entre les partenaires sociaux – et plus généralement les « corps intermédiaires » (selon les mots de F. Hollande, discours d’ouverture de la grande conférence sociale, 9 juillet 2012) – et l’État s’en trouvent profondément modifiées, dans le sens d’un véritable partenariat social. Le succès de la grande conférence sociale, annoncé de manière très consensuelle, ne saurait toutefois permettre à lui seul ce qui serait une (r)évolution majeure, le passage d’une culture du conflit à celle du compromis social.

« La CFDT », photo vx_lentz, Flickr, licence Creative Commons

  I. La grande conférence sociale, contexte et mode d’emploi

Contexte économique et politique.

La justification de la grande conférence sociale repose sur la volonté d’associer de manière plus approfondie les partenaires sociaux aux réformes sociales du pays. Cette conviction du président de la République et des ministres en charge des affaires sociales n’est pas fondée sur un présupposé théorique, la culture française du conflit constituant en outre un obstacle important à l’institution d’une forme de démocratie participative. Elle résulte au contraire du contexte économique et industriel difficile auquel l’État doit faire face.

La feuille de route sociale rappelle que « le moment de cette grande conférence n’est pas anodin. Elle prend place au cœur d’une crise européenne et mondiale qui place notre modèle social protecteur, issu de l’héritage de 1945 et des conquêtes sociales successives, dans une situation paradoxale : elle en conforte indéniablement les principes et les apports tout en révélant ses limites ». Outre ce contexte économique et social difficile, la feuille de route met en avant la « volonté de changement » que les Français auraient exprimée lors de l’élection présidentielle.

Mais encore et surtout, il en résulte que les réformes sociales sont indispensables et qu’elles susciteront vraisemblablement la réprobation d’un camp ou de l’autre. La concertation sociale et, mieux, l’adoption de réformes négociées sont donc, pour le gouvernement, gages d’apaisement et d’effectivité du droit : « les réformes les plus réussies sont les mieux préparées et les plus concertées » (selon la feuille de route sociale).

La préparation concertée de la grande conférence sociale.

L’ambition d’approfondir la participation des partenaires sociaux s’est traduite dès le stade de la préparation de la conférence sociale, puisque celle-ci a fait l’objet de discussions entre le gouvernement et les organisations de partenaires sociaux. Lors d’une « conférence de méthode », qui s’est tenue le 5 juin 2012, les acteurs concernés se sont réunis pour arrêter ensemble les modalités de préparation, l’organisation et l’ordre du jour de la conférence sociale. Ils ont réparti et approfondi les thèmes de la conférence, laquelle a été décomposée, à cette occasion, en sept tables rondes dont l’organisation a également été déterminée lors de cette conférence de méthode.

Le déroulement de la grande conférence sociale.

Chaque table ronde a été présidée par un ou une ministre en charge des affaires sociales et une personnalité compétente dans le domaine (un « facilitateur »). La conférence sociale, ouverte le 9 juillet par le président de la République, a donné lieu à des discussions basées sur un document préparatoire rédigé par les ministères et sur des contributions écrites remises par des acteurs non invités à participer aux tables rondes (des associations pour la plupart, mais également des agences publiques comme l’ANACT3 ). Le premier ministre a clôturé la conférence le lendemain en indiquant l’agenda, les domaines, les méthodes et le calendrier des réformes à venir.

Le commencement d’un processus.

La grande conférence sociale ne constitue ainsi qu’une première étape dans le processus d’élaboration des normes de droit social ; elle en pose les bases : « c’est la feuille de route qui engagera l’État dans les années qui viennent (…). La conférence sociale est un commencement », selon le Président de la République, qui a insisté dans son discours d’ouverture sur la « dynamique » qu’elle doit inaugurer. L’objectif de la grande conférence sociale n’est pas de procéder aux réformes nécessaires en matière d’emploi, de formation professionnelle, de droit du travail, etc. Elle vise, d’une part, à déterminer les thèmes prioritaires des réformes et, d’autre part, à fixer la méthode et le calendrier de leur réalisation.

L’aboutissement des discussions, les choix réalisés en commun (même si le gouvernement paraît clairement avoir le dernier mot), sont retranscrits au sein d’une « feuille de route sociale », sorte d’acte fondateur du nouveau pacte social qui « engage » le gouvernement à mener certaines actions et à veiller à l’implication des partenaires sociaux ainsi qu’à l’avancement du travail confié à d’autres acteurs et instances (groupes de travail, comités de suivi, travaux d’experts, etc.).

Le premier ministre et les ministres compétents réaliseront un suivi régulier de cette « feuille de route sociale », avant le bilan global qui sera dressé par les parties au terme d’une année (fin 2013), bilan qui servira de base à l’établissement d’une nouvelle feuille de route. Le nouveau processus de concertation inauguré par la grande conférence sociale de juillet 2012 se veut ainsi général et régulier. Il instaure – du moins est-ce l’intention de nos dirigeants – une coopération permanente entre les partenaires sociaux et l’État.

 La « feuille de route sociale », acte 1.

La feuille de route sociale fait ressortir plusieurs lignes directrices sur le plan juridique.

Tout d’abord, il apparaît nettement que le gouvernement privilégie les méthodes associant le plus intensément les partenaires sociaux.

La négociation d’un accord collectif a, ainsi, été retenue pour de nombreux thèmes :

  • la santé au travail et l’égalité professionnelle : une négociation sur l’égalité professionnelle et la qualité de vie au travail débutera le 21 septembre 2012 ;
  • l’emploi des handicapés : les partenaires sociaux engageront au premier semestre 2013 la négociation d’un accord national interprofessionnel (ANI) sur l’amélioration de l’accès à l’emploi et à la formation professionnelle des travailleurs handicapés ;
  • l’épargne salariale : négociation d’un ANI en 2013
  • l’assurance-chômage (renégociation à venir de la convention d’assurance chômage).

Dans les domaines privilégiés de la négociation collective (négociation salariale de branche, égalité réelle entre les hommes et les femmes), sont encore prévues des réunions des comités paritaires au second semestre 2012.

La concertation, telle qu’elle est définie par le Code du travail, fait également partie des méthodes retenues au terme de la conférence s’agissant du thème de la place des salariés dans les instances de gouvernance des entreprises (lancement de la concertation début 2013). Rappelons que, aux termes de l’article 1er du Code du travail, l’objectif de la concertation est « une éventuelle négociation » entre les partenaires sociaux consultés. Il peut donc se produire une succession des méthodes.

Pour d’autres thèmes, la méthode choisie traduit le commencement d’un processus de réflexion sur une éventuelle réforme ; les mesures envisagées se limitent à la mise en place de groupes de travail impliquant le plus souvent les partenaires sociaux (simplification des négociations collectives obligatoires), mais pas nécessairement (la réalisation de rapports, par exemple en matière de compétitivité de l’industrie, est confiée à des experts).

En revanche, dans d’autres domaines (mise en œuvre des emplois d’avenir destinés à favoriser l’insertion professionnelle des jeunes ; rémunération des dirigeants), le gouvernement a d’ores et déjà annoncé qu’il déposera un projet de loi, dont l’élaboration relèvera du ministère concerné. Mais rappelons que l’article 1er du Code du travail lui impose de procéder à la concertation des partenaires sociaux avant toute réforme portant sur l’emploi et la formation professionnelle, et ce même si l’instauration de certains dispositifs (tel l’allègement des charges sociales) nécessite l’intervention du législateur.

 La feuille de route sociale révèle, ensuite, une nette préférence pour la combinaison des méthodes, et non l’application d’une seule méthode pour un thème donné. L’objectif est clair : il s’agit de favoriser la réalisation effective et rapide des réformes et, par conséquent, de mettre en œuvre un maximum d’actions « appropriées » pour y parvenir. Les développements de la feuille de route donnent alors, à plusieurs reprises, une impression de grand capharnaüm. Comment les différentes actions seront-elles articulées ? Auront-elles toutes la même valeur, la même portée ? Cette impression est corroborée par une rédaction de la feuille de route visiblement effectuée dans la précipitation, puisque de nombreuses coquilles peuvent être relevées. L’un des principes défendus par François Hollande, celui de fixer un agenda « cohérent » et « réaliste », aurait-il été oublié sitôt énoncé ? Les chantiers engagés semblent, enfin, tellement vastes que l’on peut d’ores et déjà douter du respect du calendrier fixé. Dans ces conditions, comment analyser la future (éventuelle) constitutionnalisation du rôle des partenaires sociaux ?

 II. La constitutionnalisation de la concertation sociale

Le candidat à l’élection présidentielle François Hollande avait annoncé son intention d’inscrire dans la Constitution le rôle des partenaires sociaux. Malgré l’opposition de certains syndicats, le président de la République a confirmé sa volonté de constitutionnaliser le droit des partenaires sociaux à être consultés avant toute réforme en matière de droit du travail, voire de renforcer les obligations nées de la loi du 31 janvier 2007, sans toutefois modifier la répartition des pouvoirs du Parlement et du gouvernement au sein de la Constitution.

La question de la consécration constitutionnelle du rôle du dialogue social et de la place des partenaires sociaux dans l’élaboration des lois n’est pas nouvelle. Elle a été débattue à la suite de l’adoption par les partenaires sociaux, le 16 juillet 2001, d’une Position commune sur les voies et moyens de l’approfondissement de la négociation collective, dans laquelle ils exprimaient leur souhait d’une autonomie renforcée. Ils proposaient que la Constitution définisse :

  • le domaine réservé du législateur (principes généraux tels que les durées maximales du travail, l’âge minimum d’accès au travail, la durée du repos hebdomadaire, le droit aux congés payés, le droit à la représentation collective, l’exercice de la liberté syndicale, le droit de grève, la protection de la maternité, etc.) ;
  • le domaine partagé du législatif et du réglementaire d’une part, et des partenaires sociaux d’autre part, avec l’adoption d’un texte législatif ou réglementaire de substitution en cas d’échec de la négociation ;
  • et le domaine des interlocuteurs sociaux, pour l’amélioration des dispositions d’ordre public social relatif et la création de droits nouveaux.

Le gouvernement de 2003 s’est basé sur ces aspirations pour déposer un projet de loi sur la réforme du dialogue social, mais la loi Fillon du 4 mai 2004 s’est limitée à modifier l’articulation des accords collectifs de niveaux différents entre eux. Par conséquent, point de reconnaissance constitutionnelle d’un droit à la concertation préalable, ni d’un domaine réservé à la négociation collective. Le gouvernement avait en revanche pris « l’engagement solennel de renvoyer à la négociation nationale interprofessionnelle toute réforme de nature législative relative au droit du travail ».

C’est finalement la loi Larcher du 31 janvier 2007 qui a conféré une valeur juridique à cet engagement, mais dans les limites d’une « concertation préalable » sur la base d’un « document d’orientation » du gouvernement remis aux partenaires sociaux représentatifs, sans davantage d’obligations quant au sort de l’accord éventuellement conclu ou à la suite de la procédure en cas d’absence ou d’échec de la négociation.

Le gouvernement Ayrault souhaite constitutionnaliser les principes consacrés par la loi Larcher afin de « renforcer la reconnaissance des partenaires sociaux ». Il est intéressant de relever que le président de la République semble souhaiter un élargissement du champ d’intervention des partenaires sociaux, puisqu’il affirme fermement qu’ « il n’y aura pas de loi dans le domaine de la vie économique et sociale qui pourrait être votée par le parlement sans qu’il y ait eu une phase de dialogue et de concertation » (discours de clôture de la grande conférence sociale). La feuille de route indique qu’une loi organique pourrait venir fixer les principes d’application de cette révision, sans la moindre précision sur leur contenu.

Une demi-mesure.

La constitutionnalisation de la concertation sociale, si elle intervient, devrait n’être qu’une demi-mesure, revêtue d’une portée avant tout symbolique. Deux éléments confortent cette analyse.

D’une part, les pouvoirs institutionnels seront préservés. François Hollande a ainsi pris grand soin de rassurer les parlementaires en indiquant que la révision constitutionnelle « ne remet pas en cause la primauté de la loi et donc le rôle du législateur » (discours de clôture de la grande conférence sociale). La feuille de route sociale précise que cette révision « n’aura pas pour vocation de définir un domaine réservé aux partenaires sociaux, excluant le rôle des pouvoirs législatif et réglementaire ».

D’autre part, la constitutionnalisation de la concertation ne semble pas inclure le droit de négocier un accord national interprofessionnel préalablement à l’adoption d’une loi. Cette idée novatrice avait été suggérée par le rapport Chertier du 31 mars 2006 sur la modernisation du dialogue social, proposant d’accorder un « temps réservé » à la négociation avant que le projet de loi soit soumis au Parlement. Ce même rapport envisageait de réviser la Constitution afin de créer un type spécial de loi ratifiant l’accord résultant de cette négociation et prévoyait la possibilité de soulever l’irrecevabilité des amendements que les parlementaires pourraient déposer sur d’autres textes en discussions dans le but de « court-circuiter » la procédure de concertation des partenaires sociaux (pratique dite des « cavaliers législatifs »). En 2006, le ministère de l’emploi avait proposé de retenir que, « si un accord intervient, il appartient au Gouvernement de lui donner une suite législative ou réglementaire (…) En l’absence d’accord, le Gouvernement recouvre son droit d’initiative et transmet un avant-projet de texte à l’instance compétente qui dispose d’un temps déterminé pour se prononcer » (« Notes de réflexion et fiches d’orientation », JCP éd. S 2006, act. 338).

Ces propositions n’ont pas été reprises par le législateur, mais elles pourraient aujourd’hui connaître un nouveau destin et inspirer la révision constitutionnelle. L’étendue des nouvelles modalités de l’articulation entre la concertation et la procédure législative devrait toutefois être limitée dès lors que le gouvernement n’entend pas affecter le pouvoir des parlementaires.

Opposition syndicale.

Bien qu’elle vise à garantir le rôle des partenaires sociaux et leur légitimité, la constitutionnalisation de la concertation sociale ne recueille pas l’unanimité des syndicats, certains demeurant fortement imprégnés de la tradition sociale française alliant luttes sociales et dirigisme étatique. Jean-Claude Mailly, secrétaire général de Force ouvrière, affirme ainsi de la manière la plus limpide : « Hormis certains domaines déjà délimités, le rôle des syndicats n’est pas d’être législateur à la place des parlementaires (…) FO n’a rien coproduit avec Sarkozy, ce sera pareil avec Hollande ». FO est par conséquent opposée à cette révision constitutionnelle. Cette position contraste nettement avec celle des organisations européennes de partenaires sociaux dont Force ouvrière, comme l’ensemble des syndicats représentatifs français sont pourtant membres !

Il reste que c’est bien le modèle du dialogue social européen qui inspire clairement la présidence de la République et qui a inspiré les débats et les réformes législatives depuis le début des années 2000… vers un véritable partenariat social ?

Ces deux éléments feront l’objet de la seconde partie de cet article.

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  1. Selon la formule employée par le premier ministre Jean-Marc Ayrault lors du discours de clôture de la grande conférence sociale le 10 juillet 2012 []
  2. Accord national interprofessionnel du 21 janvier 2008 sur la modernisation du marché du travail et Position commune du 9 avril 2008 sur la représentativité syndicale []
  3. Agence nationale pour l’amélioration des conditions de travail. []

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